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给水排水 |黑天鹅从何而来? ―――从华衍水务


发布时间:2017-02-23  文章来源:未知

   年初,上班伊始,水务行业内比较轰动的事件,莫于过华衍水务受工商局处罚事件,似乎成为业内大家聊起的谈资。一切似乎是正常的,又似乎是意外的,情节似乎并不复杂,是非曲直也不难断定。只是事件的深层原因,不无思考价值。

   水务行业是一个传统得不能再传统的行业。互联网时代,在技术层面上,会有一定突破,继而引起管理手段,管理理念的创新。然而并未波及到企业生存的体制、公共管理的方式等方面,原有的管理模式与体制,并未有太大的改观。在公用事业事务中,每个层面的利益方,总会有或多或少的问题。从华衍水务的事件来说,垄断经营中的类似问题,并不鲜见,经受处罚,似乎也在情理之中,事件本身或许称不上“黑天鹅”。

    但是,随着国内PPP项目如火如荼的推进,投资方、政府方、企业运营方,如何各司其职,规范管理,规范经营,并在协议中予有明确约定,显得尤为重要。投资方、政府方、企业运营方三个主体,如何面对具体的公众进行博弈,是作为水务企业管理者真正应该予以关注的焦点所在、价值所在。所谓“黑天鹅”,就是我们不能预见的问题。因此,在这个事件背后的真相,或是触动这个事件的起因,具有巨大的不确定性和不可预见性,才是我们水务企业管理者真正应该关注的“黑天鹅”。

    2017年2月7日,国家工商总局公布了江苏省工商行政管理局对吴江华衍水务有限公司滥用市场支配地位案的处罚决定书。

   执法机关认定:当事人在供水经营中,利用其在吴江区范围内公共自来水供水服务的支配地位,明示或暗示房地产开发企业将给水安装工程、二次供水工程、接水装表工程等交由其全资子公司吴江华衍建筑工程安装有限公司或其指定的企业施工;对供水工程所需的水表、管材等主要材料和设备,要求房地产开发企业、施工单位必须使用当事人提供或指定的品牌、厂商。当事人在交易过程中附加的上述不合理交易条件,使房地产开发企业在供水工程施工单位的选择、材料设备的采购等方面没有自主选择权,破坏了公平竞争的市场秩序,违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一款第(五)项的禁止性规定,根据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条之规定,决定责令当事人停止违法行为,并处以2014年度销售额306134558.39元7%的罚款,计21429419.08元。

    在本案调查过程中,当事人先后向本局提交了情况说明、中止调查申请。2015年12月16日,本局向当事人送达了《行政处罚听证告知书》(苏工商听字〔2015〕37号),将本局拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容进行告知。2015年12月21日,当事人提出听证申请。2016年1月6日至7日,本局依法举行了听证,当事人对其行为的合理性和我局拟作出的行政处罚进行了陈述和申辩。

    当事人认为:(一)虽然当事人在公共自来水供水服务市场具有支配地位,但在供水工程的设计、施工、材料设备市场没有支配地位。

   (二)当事人与房地产开发企业、设计单位、工程施工单位签订的合同是双方自由协商结果,没有附加限定交易条件的条款,对市场竞争和消费者不产生影响。

   (三)供水工程设计由其指定是因为房地开发商的自主选择,设计单位也不太愿意承接此类设计,且苏州市给排水设计院有限责任公司是更专业的设计企业;供水工程施工单位选择方面,华衍建工和其认可的施工单位是以普通经营者的身份进行竞争,是为了提高供水工程的建设质量,是否由华衍建工或其认可的施工单位承建并不会影响供水;材料设备选购方面,由其采购或指定厂商、品牌可以有效防止其他公司使用品质不高的商品,降低供水企业后期管理维护的成本和困难,也能避免发生供水安全事故。

    (四)处罚幅度过高。 

   从业务的内容来看,这是一个具有代表意义的案例,《反垄断法》也好,《反不正当竞争法》也好,它的意义不在于法律,而在于行业!这才是值得水务行业以及政府管理部门深思与总结的重点。前车之鉴,后事之师。

思考一:对水务企业管理者而言,管理的色盲养肥了黑天鹅。

    作为供水行业,具有天然的垄断生,服务的社会性,价格的稳定性,涉及各行各业、千家万户,水务企业管理者,统筹兼顾的内容很多,同时需要有高度的敏感性。这个敏感性不仅仅是指法律意识。作为一个公益性的PPP项目,做好经济效益之外的社会经营,无疑也是经理班子经营重点。

    从网络上提供的一些细节来看,案件中的众多房产公司,似乎形成了一些共识与联合。作为供水安装业务,并不是华衍水务合作后才产生的新业务,这些业务模式很可能已经延用了多年。那么一个很重要的问题是:为什么今年就突然飞出这张罚单了呢?这就是黑天鹅的本质所在。

    可以想象得到,各个层面对待这个事件的态度、观点都会各不相同。但有一定可以肯定,事件的发生必然有诱因。房产公司在与水务企业办理供水业务,签订协议过程中,必然存在各个层面上的一些交流。有经验的人士,很容易想象到在这个交流过程中可能存在的问题,或许正是造成此类事件的导火索。甚至于某个窗口的受理人员的解释与交流不当,也极可能导致最终受罚的结局。这些细节正是企业管理环节中,需要予以高度重视的关键点。每一个节点上,或许都隐藏着一只黑天鹅。

    在工商部门的举证材料中表明:

1、房地产开发企业申请用水时,以“用户须知”的形式附加指定施工单位的不合理交易条件。当事人在房地产开发企业开始申请用水时,提供格式化的《报装申请表》,表格的正面是申请用水人的基本情况,背面是“用户须知”。在“用户须知”第十二条、十三条,当事人明确,“凡需抄表到户的开发商或企业”,“小区庭院管道及户内立管原则上由当地供水企业施工”,“凡涉及二次供水的用户,二次供水设计、系统及设备须经当地供水企业的审核认可,二次供水设备的安装施工原则上由当地供水企业组织实施”。

虽然当事人在表述中使用了“原则上”一词,但由于房地产开发企业供水工程必须经当事人审核验收后方可接水,且《报装申请表》正面底部用户签章栏预先印有“本人(本单位)已阅读并自愿遵守用户须知内容”字样,房地产开发企业为避免耽误工期和交房时间,实际上并无选择权,只能接受当事人附加安排供水工程施工单位的不合理交易条件。 

2、当事人以《告知》、《联系单》、《证明》等函件的形式,明示或暗示房地产开发企业接受由其指定施工单位的不合理条件。当事人给江苏绸都房地产发展有限公司、吴江天鸿房地产开发有限公司的《告知》函指出,“现有三家二次供水施工企业通过考察能满足我司的技术要求,作为我司的二次供水施工企业”,分别是苏州中宇建筑安装有限公司、浙江银珠机械设备制造有限公司、吴江市华厦建筑有限公司是华衍水务二次供水施工企业。

    浙江银珠机械设备制造有限公司出具给上海绿地(吴江)置业有限公司的《证明函》称,“我公司为吴江华衍水务有限公司指定的合格承包商和施工单位”。吴江天鸿房地产开发有限公司和吴江市伟业恒盛置业有限公司因自行委托其他有资质的施工企业进行二次供水工程施工,工程验收受阻,或被要求由当事人指定的施工单位进行施工改造。当事人以华衍建工的名义,发给吴江鹏翔房地产开发有限公司的《联系单》指出,“贵司投资建设的盛泽君悦半岛住宅小区项目,市政管道—加压泵房、市政管道—立管联通管道工程不在与我司签订的《君悦半岛给水工程》施工合同范围内。为保证施工进度,建议我司下属施工单位承建上述工程。”当事人正是利用其在供水服务市场的支配地位和对供水工程审核验收的职能,附加指定供水工程施工单位的不合理交易条件。

 3、部分房地产开发企业提供的“免招标申请”内部流程,印证了当事人实施附加指定施工单位的不合理交易条件行为。吴江海亮房地产有限公司内部流转的给水工程《免招标申请审批单》“免招标理由简述”一栏标注,“自来水供水为吴江华衍水务垄断,无法通过市场招标形式确定中标单位,只能按华衍水务指定的施工单位苏州中宇建筑安装公司施工”;该公司的《合同审批表》中“经办部门意见”一栏也明确标注,“自来水属垄断行业,采用免招标申请直接委托方式确定中标单位”。苏州博盛房地产发展有限公司的给水工程《综合前期类免招标事项审批单》“免招标的理由”一栏标注,“自来水属垄断行业”。

    中房(苏州)地产有限公司的《公司流程手册》中也提出,项目的施工、监理以及材料采购设备等工程类采购,符合竞争性谈判标准的,原则上都应采用竞争性谈判的方式,但水电气等特殊行业可以直接委托。上述公司供水工程免招标的内部审批流程,印证了当事人利用其在吴江区域供水市场的支配地位,在提供供水服务时附加了由其指定供水工程施工单位的不合理交易条件。

    由此,不由得我们想起其它行业中对规避霸王条款的细节是如何处理的。在我们办理房贷或是保险业务时,经常有业务经理要求你把一段话,在协议条款中手书抄写一遍“本人已经全面阅读,并深刻理解与自愿接受以上条款的说明”。从我个人的理解来看,这是避免“霸王条款”细节措施。

    作为管理者,细节决定成败,并不是一句空洞的口头禅,应该清楚地认识到,如果常规问题是白天鹅,我们可以及时发现,及时补救,那么细节导致的问题,往往出乎意料,并引发“雪崩效应”,于是黑天鹅不知什么时候闯入你的世界。这是管理上的“色盲”。所谓的黑天鹅不是偶然,很多时候只是你没有关注与理解的必然而已。

思考二:案例的重点是华衍水务还是“PPP项目”?拷问的是水务企业还是PPP项目?

新闻媒体对此报道的标题为:《首例:供水PPP项目滥用市场支配地位被处罚2000余万》。标题党的行为总会让人浮想联翩。其中几个关键词是:首例、PPP项目、滥用市场支配地位。

    显然文章似乎要说明的是PPP与滥用市场支配权有一个因果关系。这与一般的水务企业滥用市场支配权,具有完全不同的意义。从这个文章的标题来看,我们完全有理由理解成这是对PPP管理的一种质疑或拷问。或者说,PPP项目中应该如何在垄断性领域中加强对市场支配权的管理?或是在PPP协议中应予以严格的约定其经营行为。从这方面而言,这个标题具有非常积极的意义。但如果是因为其它原因,由于相关政府官员借PPP之名,来完全否定供水市场的PPP行为,则肯定有失偏颇。

    我无意来评判这个法律案件本身的问题。只是在我们这个公益性极强的行业中,社会效益、经济效益如何寻求一个更为合理的结合点,恐怕是PPP项目中一个非常值得关注的问题。

    这个案件对本行业的价值在于:对政府部门而言,应该思考的重点应该包括如何让PPP项目在协议约定中规范其经营行为,在协议是能否比较明确的约定?对水务企业而言,如何解决一些政策问题,如何确定公益事业管理事务中的行为准则?对投资方而言,如何有效判断一个项目的合理回报?这个回报率是处在怎样的政策环境中才得以保证?是项目前期调研的内容之一。具体一点来说,华衍水务在PPP合作之初,对项目的回报预期中是不是包含了市场地位支配权所导致的利润?这是一个关于PPP项目运作中非常具有现实意义的课题。

   思考三:政府部门能否一罚了之,除了程序正义之外,还需要做些什么?

    国家示范项目方面,数据显示,国家示范项目有743个,投资额1.86万亿元。其中,2014年第一批22个,投资额709亿元;2015年第二批205个,投资额6267亿元;2016年第三批516个,投资额1.17万亿元。分析认为,PPP模式将成为今年以来政策的发力点,对整个相关受益行业及上市公司都形成正面催化。

    广发证券指出,在“宽财政”的背景下,PPP模式成为了撬动基建产业链和“宽财政”政策的“支点”,一方面,基建投资维持在相对高位,但公共财政支出似乎已经达到了极限,PPP在拉动基建投资的重要性凸显;另一方面,刺激民间投资或成为财政政策重点方向,PPP将充当主要角色。于是,表面上是一纸特许经营协议,实质是多方利益的博弈。

    据了解,PPP模式兴起的背后是43号文实施后受到政府投资融资模式转变,原有政府投融资模式走向尽头。狭义的PPP模式是指政府和社会资本通过股权合作的方式共同设立特殊目的公司开展项目,进行设施建设及后期运营维护和用户服务。

    相比传统的政府项目融资模式,PPP最根本的不同之处在于强调社会资本深度接入公共项目的全生命周期,实现深度合作下利益共享、风险共担机制。目前我国常见的PPP项目运营模式可以归纳为“政府注资+特许经营”、“政府授权+特许经营”、“政府购买服务”、“政府可行性缺口补助+项目收益分成”四类。

    在这四类模式中,无论是政府注资、授权,还是购买服务、缺口补助,都需要都需要法律的规范与约束。尤其是在购买服务的价格,缺口补助的大小,都会涉及专业的运营能力与盈利能力相关。由于行业的公益性,盈利能力与政策环境密切相关,案件中华衍水务的工程建设经营就是一例。

    政府部门如何充分听取水务企业陈述的理由,把合理的部分吸取到法律条款中来,把非法的部分如何杜绝,这才是相关部门的应有之举,而不是一罚了之。否则,类似案件不会杜绝,法律的公平只是停留在程序的表面。“滥用市场支配权”的行为,在各种利益方的博弈中,依然暗流激勇,而最终的结局是:公众服务质量的下降!

   思考四:带着镣铐跳舞,捂着口罩唱歌。水务企业的经营者如何在灰度地带中博弈?

    在工商部门中的举证材料中还可以看出,我们如果能够“移情思考”,往往陷于两难的境地。在现实生活中,我们自认为合理性的东西,不具有合法性,合法性的东西不一定具有合理性。在合情、合理、合法中,为了用准则来维护一定的秩序,我们往往牺牲的是合情与合理。或许合法是更高层次的合情合理。

    中国的传统文化理念,并不是非黑即白,如何在灰度地带中,既要确保企业的经济效益,又要兼顾社会效益,如何在垄断地位的前提下,合理更要合法地做事,这正是水务企业经营者的水平体现!也是当前状态下管理者必须具备的“灰度管理”理念。

    就本案中的事件而言,华衍水务的辩护内容其实不无道理。如果不是水务同行,或者说不是政府部门的直接管理人员,是无法体会其中存在原深层次的问题。从实务层面上,华衍水务指定公司来承建安装工程是存在一定合理性的。而在实践过程中,许多施工单位确实存在专业性不强,招投标往往存在严重的围标现状,最终导致施质量低下导致管网漏损率增加、水质受影响,保修期内维修不及时,施工单位应负责任往往由供水企业来埋单。

    别人干的活,由水务企业永久性维护,这就是管网建设的一个普遍现状,无论是产权单位还是个体用户,管网维修是水务企业的重要工作。虽然工商部门认为,水务企业只要做好接收与验收工作即可,完全不应该垄断所有业务。这正是最关键的问题所在。法律追求程序正义,企业追求经济效益,实务的合理。两者之间实质上无时不在博弈。就很多水务工程而言,“严格执行验收标准”很可能演变为“故意刁难”,追求“过程正确”,却牺牲了“结果正确”。

    这个困局如何破解?需要政府共同来理解,出台相关政策法规,这才是应有之举,一纸处罚通知单,也并未从根本上解决问题。该发生的还是会发生,黑天鹅不是一只,而是一群!在那一群黑天鹅中,白天鹅成为了异类,这就是管理者的悲哀。水务企业如何突破坚冰,如何让镣铐发生吼声,这是我们这个行业,以及这个行业的主管部门需要去努力的方向。

    总之,作为水务企业管理者,这是一个值得细细品味的案例,它的价值不在事件表面,而在于事件现象的背后深层原因,虽然不可一言以概之,也不是几点思考就能够解决问题,但深思、反思是每一个企业管理者的必修课。宁可十年不将军,不可一日不拱卒。

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