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中国天然气定价改革 管网设施迫切要独立


发布时间:2017-02-25  文章来源:未知
     2015年10月,中共中央国务院出台《关于推进价格机制改革的若干意见》,明确提出要尽快全面理顺天然气价格,加快放开天然气气源和销售价格,为今后一段时期天然气价格改革指明了方向。我国的天然气价格不属于竞争性定价,仍具有政府管制特征,在一定程度上制约了天然气工业的发展。当前国际天然气价格下跌、国内环保压力加大、天然气需求增速下降、天然气供给稳定为天气价格改革创造了良好的市场环境。
     在经济发展进入“新常态”背景下,天然气定价机制改革应借鉴国际经验,在与经济发展阶段相适应的基础上坚持市场化方向。建立反映资源稀缺程度和市场供求变化的天然气价格形成机制,加快理顺天然气与可替代能源间的比价关系,推行天然气季节差价等差别性气价政策,打破纵向一体化垄断,在上下游领域引入竞争机制,加快天然气管线建设,形成独立的管道运营商、透明化的管道运输价格和无差别的第三方准入,逐步建立国家级天然气交易市场,完善天然气市场配套政策。
     一、推进我国天然气价格改革的新背景及必要性
     在国际石油和天然气价格下跌、国内环保压力不断加大、天然气需求增速放缓的背景下,天然气存量与增量价格并轨,调价周期由一年缩短至半年,成为推动天然气行业改革的关键一步。
     中国天然定价机制改革的新背景
     国际天然气价格下跌。2014年6月以来,随着国际原油价格的持续下跌,而大多数亚洲天然气合约与油价挂钩,天然气价格也随之回落。同时,亚洲市场尤其是日本和中国经济减速带来的天然气需求回落也推动了天然气价格的不断走低。中国进口LNG价格主要由长约构成,长约价格基本都是和日本原油清关价格(JCC)挂钩,而JCC与国际原油价格挂钩,国际油价的深度下跌拉低中国进口LNG价格。
     环保压力使天然气成为清洁能源的必然选择。在经济长期高速发展的同时,能源消费结构不合理使中国付出了沉重的环境代价。60%以上的煤炭占比和非清洁利用导致中国遭受大面积雾霾污染,提高清洁能源消费占比势在必行。综合考虑中国能源消费情况和国外空气治理经验,大力发展天然气是治理雾霾最有效的手段。据专家测算,为了提高天然气在一次能源消费中的占比,天然气缺口在1600亿立方米左右。面对巨大的环保压力,天然气行业需要打破体制障碍,加快推进行业改革。
     天然气需求增速下降。中国经济进入“新常态”,由10%的高速增长阶段进入7%左右的中高速增长阶段。与此同时,能源消费总量增速下降。在经济高速发展、天然气供给能力不断增加、基础设施建设快速扩张、国家积极鼓励替代能源的背景下,天然气消费从2010年的245亿立方米增至2014年的1800亿立方米。目前中国经济进入增速换挡期,经济结构优化与产业转型升级加快,直接影响到用气行业的消费量,2014年天然气消费量增速仅为7.4%,降至10年来最低水平。
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图1 中国天然气产量及消费增速
     2.推进天然气价格改革的必要性
     我国天然气价格相对较低,难以满足天然气工业发展需要。一是各行业气价梯度倒置。国外天然气价格梯度是居民用气价格最高,工业用气价格次之,发电用气价格最低。而我国的天然气价格梯度与国外相反,工业用气价格最高,发电等公共服务用气价格次之,居民用气价格最低,造成我国居民用气占终端用气比例过大,没能有效开发下游市场。
     二是国内外价格倒挂限制了天然气进口。国内天然气相对国际天然气价格偏低,限制了天然气进口。2014年我国天然气对外依存度达到32.2%,进口气需求旺盛与天然气价格倒置形成了矛盾。
     三是与替代能源的比价关系不合理。从世界范围看,石油与天然气的替代性最强,国际平均比价关系约为0.7:1,我国天然气与石油的比价仅为0.5:1左右。
     推动天然气价格改革能有效调节能源消费结构。目前我国能源消费结构中,煤炭占比达66%,石油占比近为17.1%,虽然天然气生产和消费量逐年增加,2014年我国天然气表观消费量达到1800亿立方米,但在一次性能源消费结构中的比例也仅为5.7%左右,这与24%左右的世界平均水平相差甚远。当前我国也已经超过美国成为世界第一大碳排放国。因此,加快天然气价格改革和天然气工业发展就显得尤为重要。
     天然气稳定供给为价格改革奠定了良好的保障基础。2014年9月,中亚D线管道在塔吉克斯坦开工,该管道设计量为300亿立方米/年,预计2016年投产,这对进一步完善我国海外能源通道具有重要意义。随着中俄、中缅、中亚管道以及海上LNG等海外能源通道及国内西气东输三线、四线及各省级管网等系列管道建设,我国天然气管网布局将逐步完善。我国陆上海上天然气勘探开发步伐不断加快,天然气年产量已经达到1329亿立方米。可以说,制约天然气在一次性能源消费比例中偏低的资源禀赋问题将逐步破解,天然气消费市场将逐渐繁荣,深化天然气定价机制的市场化改革势在必行。
     二、推进我国天然气定价机制改革面临的困境
     在国内外复杂的经济与环境背景下,我国天然气价格改革面临不少困境,但势在必行。当前中国天然气行业改革正在提速,气价并轨使天然气定价机制向市场化定价迈进了一大步。
     管线建设水平不高,在技术上制约着天然气定价机制改革
     一是对供气企业的天然气供应很难做到有效监管。随着全国天然气市场一体化进程的推进,现有的地域限制将被打破,政府定价的地域属性面临挑战。二是用户难以确定自己所用的天然气气源地,也不清楚价格是否合理。现有天然气价格形成机制下,用户支付的费用主要包括天然气出厂价、管道运输成本以及配气公司的配送服务费。如果不能让用户明确了解自己所用的天然气来源地,用户最终支付的天然气费用构成不清晰。事实上,目前即使是天然气供应商与服务商也无法明确计算相关成本,长此以往,将给整个天然气市场顺利发展造成阻碍。
     2.供气主体多样化,利益难以协调
     我国管道进口天然气由中石油掌控,国产天然气由中石化掌控,海上进口液化天然气则由中海油掌控,三家公司的天然气来源不同,成本也不同。在天然气定价中,如果只是通过行政手段运用加权平均法进行统一定价,显然是不公平、不现实的。没有与市场衔接好的定价机制,将很难保证各方利益协调到位。我国天然气的来源广泛,产业规模急剧扩大,政府已经很难再对各个气源的生产成本、管道运输成本以及配送成本进行准确审核,最终价格确定越来越难,天然气定价的难度以及监管难度将倍增,如果这个问题得不到妥善解决,天然气定价机制改革将很难顺利推进。从国外经验来看,协调利益是形成稳定、健康市场的必要条件,需要政府采取补贴等优惠政策予以解决。
     3.天然气来源多样化,导致多种价格并存
     由于资源秉赋不一,不同地区的天然气生产成本差异较大。此外,由于各天然气产地与销地距离有远有近,产生的管道运输成本也各不相同。在我国很多城市天然气供应中,同时拥有不同产地天然气的情况比较普遍,可能导致同一地区存在多种天然气价格。
     三、推进天然气定价机制改革的政策建议
     完善天然气价格形成机制
     建立反映资源稀缺程度和市场供求变化的天然气价格形成机制,加快理顺天然气与可替代能源的比价关系,天然气可以借鉴成品油的定价调整机制,设定调价的触发条件和调价周期,最终将价格动态调整机制落到实处。鼓励天然气用气量季节差异较大的地区,研究推行天然气季节差价和可中断气价等差别性气价政策。不断完善国内天然气储备制度,建立国家、供气企业与地方政府共同参与的天然气三级储备机制。国家主要负责天然气储备整体规划,并建设国家天然气储备基地与设施,供气企业和地方政府主要负责优化天然气管网、储备库建设,根据本地天然气消费特点,建立相应的天然气储备库,储备量以能够保证本地天用气量为宜。
     2.构建多元化的竞争格局
     在天然气上下游产业链中,形成各市场主体平等参与、公平竞争、共促发展、联手保供、发展受益的多元化竞争格局。政府可以考虑逐步放开天然气上游市场,降低准入门槛,有条件的引入民营资本和外资,通过市场竞争来提高我国天然气资源的勘探开发技术水平和生产水平,促进天然气产业生产效率的提高,降低天然气的勘探开发成本和生产成本。政府对天然气下游市场应该放松规制,降低民营资本和外资准入条件,激活下游市场活力,形成完全竞争的下游市场格局,有利于降低终端用户价格。
     3.建立天然气交易市场
     中国现在和未来的天然气市场都将是一个由若干区域性市场组成、通过天然气管道连接的松散的联合体。因此,首先需要在各个区域性市场内打破管道垄断,建立多个现货市场,根据各地的供需状况制定一个区域性的现货价格基点。然后逐步放开跨区域的天然气管道市场,吸引各方参与储气设施的建设,鼓励从业者采用换货、掉期等方式来完成各区域市场间的动态价格调节。最终选择一个或几个交易量较大、管道和储气设施完备的现货价格基点作为衍生品交易品种上市,让天然气衍生品市场起到为现货市场远期价格建立基准价格,引导现货交易、稳定市场预期的作用。
     4.加快推进天然气管网设施建设和独立
     管道运营商的独立、管输价格的透明化和无差别的第三方准入是天然气市场化机制的重要环节。管网等基础设施实行严格的第三方公开准入,将输配管网定位为公用事业,向第三方提供服务,使更多的市场主体公平的开展竞争展。输送与销售业务分离,管网公司将不再经营销售业务。在国家主干网线建设方面,应根据未来我国天然气生产及其进出口情况进行合理布局。在区域管网建设方面,要充分考虑区域内城市、城镇等不同居民集中地分布因素,合理预留未来扩展空间。在城市管网建设方面,要努力保证城市全体居民的无差别用气,确保天然气价格公正、公平。理顺干线和支线的关系,构建全国统一的天然气管网。
     5.完善市场配套政策
     通过立法的形式对会计制度、运价率与运价规则、运输和销售等环节提出明确的管理规定,尤其是中游管输的独立和“第三方准入”的相关法律法规。将政府政策制定与监管职能分离,建立独立的天然气监管机构。监管机构有权依法对天然气生产成本,运输成本,销售成本,合理利润等环节进行监管,规范企业的市场行为。建设满足天然气、管道和储气设施交易的信息系统。信息系统需要实时发布各类市场信息,保证信息传递渠道畅通,保证交易信息准确和跨地区交易的效率,保障市场信息和交易数据安全。加强对供应商串通涨价、散布涨价信息、哄抬价格等市场价格违法行为的打击力度,打击市场上采用低于成本价格供应天然气的行为和使用非商业不正当手段来获取市场份额的竞争方式。
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